21世纪经济报道记者李莎 北京报道当前，我国城市发展从大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，进入了城市更新的重要时期。日前，《关于持续推进城市更新行动的意见》（简称《意见》）印发，对持续推进城市更新行动作出系统全面部署。
5月20日，国新办举行新闻发布会，介绍《意见》有关情况。住房城乡建设部副部长秦海翔在发布会上表示，《意见》充分考虑地方实际，将前期实践经验和改革成果上升为制度安排，是指导实施城市更新行动的纲领性文件。围绕促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市，《意见》部署了8个方面主要任务，具有系统性强、为民务实、精准施策的特点。
在发布会上，住房城乡建设部、自然资源部、国家发展改革委、财政部、金融监管总局有关负责人进一步介绍了城市更新的支持政策。据了解，国家发展改革委将于今年6月底前下达2025年城市更新专项中央预算内投资计划，金融监管总局正在制定专门的城市更新项目贷款管理办法。
秦海翔表示，接下来，住房城乡建设部将会同相关部门，建立政策协同机制，落实各项支持政策，健全多元化投融资方式，引导经营主体参与，建立起政府引导、市场运作、公共参与的城市更新可持续模式。
推进好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设
城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。党的二十大提出实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市。党的二十届三中全会进一步明确建立可持续的城市更新模式和政策法规。2021年以来，每年《政府工作报告》都会对城市更新行动作出部署，提出明确要求。
秦海翔表示，实施城市更新行动，就是要推进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，推动城市高质量发展。同时，城市更新能够有效拉动投资和消费，扩大内需，对于促进经济增长、进一步保障和改善民生都具有十分重要的意义。
日前印发的《意见》主要包括总体要求、主要任务、加强支撑保障和强化组织实施这4部分内容，部署了8个方面主要任务，包括加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。
秦海翔表示，在任务安排上，《意见》部署推进好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，具有很强的系统性。以好房子建设为例，主要是大力建设安全、舒适、绿色、智慧的好房子，同时加强既有建筑改造利用，努力把老房子、旧房子也改造成好房子。稳妥推进危险住房改造，加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋的改造利用，推动建筑功能转换和混合利用。
好小区建设和好社区建设主要对应推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造。
秦海翔表示，下一步，住房城乡建设部在完成“十四五”城镇老旧小区改造任务的基础上，继续深入推进这项工作，重点做好小区内老化管线改造，消除安全隐患。开展建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修，小区环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造，支持有条件的楼栋加装电梯，改善群众居住条件和生活环境。另外，住房城乡建设部将持续开展完整社区建设，因地制宜配建和完善社区养老、托育等“一老一小”公共服务设施以及停车、充电等市政配套设施。
加强城市基础设施建设改造是好城区建设的重要内容。在发布会上，秦海翔回应21世纪经济报道记者提问时表示，下一步，住房城乡建设部将深入贯彻落实《意见》部署要求，推动基础设施建设改造任务落实落细。
具体来看，一是继续抓好“里子”工程，持续推进城市燃气、供水、污水、排水、供热等地下管网的升级改造，因地制宜建设地下综合管廊。
二是持续提升城市的安全韧性，实施城市排水防涝提升工程，推进城镇燃气的安全整治，加快推进城市生命线安全工程建设，对城市市政设施进行实时监测、动态预警、有效处置，切实消除安全隐患。
三是加快推进新型城市基础设施建设，运用信息化、数字化手段，提升基础设施智慧化水平，加快完善基础设施建设运维的长效管理制度，探索城市建设运营投融资新模式，不断提升城市基础设施建设和管理服务水平。
多部门合力破解城市更新难点
围绕破解城市更新工作的难点问题，《意见》提出6方面支撑保障措施，包括建立健全城市更新实施机制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融资方式，建立城市更新可持续模式，健全法规标准等。在发布会上，相关部门负责人进一步介绍了相关支持政策。
国家发展改革委固定资产投资司负责人赵成峰在发布会上介绍，下一步，国家发展改革委将继续统筹用好相关渠道投资，进一步加大对城市更新项目的支持力度。同时，围绕创新投融资模式、健全运营维护体制，完善价格收费机制等方面，积极推进城市更新行动“软建设”。
赵成峰表示，一方面，中央投资支持力度将持续加大。2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设，在已支持城镇老旧小区改造、城中村改造等项目的基础上，扩围支持城市危旧住房、老旧街区（厂区）转型提质等工程。目前，国家发展改革委正在抓紧组织计划申报和项目评审等工作，将于今年6月底前下达2025年城市更新专项中央预算内投资计划。同时，在“两重”建设超长期特别国债资金安排中，将继续对城市地下管网及设施建设改造项目给予支持。
另一方面，国家发展改革委将积极推进投融资模式创新。围绕完善投入机制、提高投入效率，调动各方力量积极参与。对于市场化程度较高、经营属性较强的，要进一步充分发挥市场机制作用；对于回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域，要充分发挥政府和社会资本合作新机制、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等作用。引导支持政策性银行专项借款、银行信贷资金更好参与项目建设。鼓励各地充分挖掘项目价值，探索创新城市更新模式，对投融资模式创新性强、有较好示范性的项目，中央投资将优先予以支持。
财政部经济建设司司长郭方明在发布会上表示，中央财政立足于三方面支持城市更新工作，主要是聚焦探索新模式；聚焦城市更新重点任务，强化财政政策和资金保障；聚焦财政金融政策协同，推动健全多元化投融资机制。如在推动健全多元化投融资机制方面，扩大地方政府专项债投向领域和用作项目资本金范围，加大对城市更新相关项目的支持。发挥政策性金融的撬动作用，鼓励政策性银行在风险可控、财务可持续的前提下，对符合条件的城市更新项目提供支持；积极探索可持续城市更新投融资模式，鼓励民营企业参与基础设施和公用事业特许经营等。
城市更新行动也离不开金融信贷的支持。金融监管总局统计与风险监测司司长廖媛媛在发布会上表示，下一步，金融监管总局将指导金融机构对照城市更新行动的具体要求，抓紧研究制定与之相配套的制度流程、业务系统和绩效评价体系。充分发挥不同类型金融机构的独特优势，做好与财政资金、社会资本的有效衔接。
廖媛媛表示，金融监管总局正在制定专门的城市更新项目贷款管理办法，通过实施城市更新项目清单管理，明确金融机构贷款的条件和流程，引导金融机构更好满足城市更新项目的合理融资需求。后续，金融监管总局将抓紧完善办法内容，按程序印发，指导各类金融机构积极参与城市更新行动，提供多样化的金融供给。
城市更新关系到土地使用和规划调整，自然资源部总规划师张兵在发布会上表示，一方面，自然资源部努力发挥国土空间规划的引领作用，加强对专项规划的指导和底线约束，协同推进城市更新行动。另一方面，持续深化详细规划改革，适应存量时代城市更新发展的需要。
针对城市更新中常见的用地问题，张兵表示，自然资源部加强规划和土地政策的融合创新，开展了一系列实践，有效保障了城市更新行动。从优化核定容积率、鼓励用地功能转换兼容、推动空间复合利用、细化年限税费地价计收规则、妥善解决历史遗留问题等五个方面发布了系列指引，指导建立正负面清单制度，为地方指明完善政策的方向，留下探索空间。
