超特大城市社区综合服务平台在汇聚多元主体、整合多方资源、集成众多服务的同时，面临着科层化和内卷化困境，需要党委政府强化顶层设计，培育社会力量，提升第三方能力，推动平台基于网络开展多元共治，不断提升平台的组织韧性，满足人民群众对美好生活的需要。
原文 ：《社区服务平台要警惕科层化与内卷化困境》
作者 |上海师范大学哲学与法政学院副院长 张振洋
图片 |网络
社区是国家治理的基础单元。对于治理规模庞大的超特大城市而言，社区更是其构建“15分钟生活圈”的发起点，也是人民群众享受家门口服务的终端节点。对照“完善以社区综合服务设施为主体……服务网点为补充的城乡社区服务设施格局”“提高社区服务供给能力……探索建立社区公共空间综合利用机制”的规划要求，我国超特大城市社区综合服务仍有待优化，因为目前服务资源分散，规模优势不显；终端载体匮乏，“最后一公里”难题仍在；服务千篇一律，特色功能不突出。
社区综合服务平台嵌入便民生活圈
在此背景下，国家通过政策支持与推动社区综合服务平台的建设。近年来，国家出台了一系列政策文件，强调基层综合公共服务平台（社区综合服务平台是其核心组成部分之一）的重要性，并从资金、技术、人才等方面给予支持。例如，《“十四五”公共服务规划》明确提出要推动基层综合公共服务平台统筹发展、共建共享。同时，当前社会的发展也为技术赋能与创新基层综合公共服务平台提供了可能性。尤其是随着大数据、人工智能、区块链等数字化技术的快速发展，社区综合服务平台的建设逐渐向智能化、数字化方向转型，许多市区层面的公共服务需求均可在社区综合服务平台中得到满足，如上海多区的社区综合服务平台中便设置了“一网通办”机器，实现了公共服务“线上+线下”的集成供给。
总体来看，各超特大城市在社区综合服务平台建设方面进行了积极探索，取得了一定的成效。例如，苏州市高新区基于生活圈理论和田园城市理论，对社区综合服务设施布局进行了优化，提升了居民的生活质量，这算是中国最早的社区邻里中心，其特色是包含商业功能。上海则基于自身超大城市的特点，在各区开展政策试验，产生了包括邻里汇、市民驿站、邻里中心等名称各异却本质类似的社区综合服务平台，回应了“15分钟生活圈”的建设理念，成为共建、共治、共享的社会治理体制的重要组成部分。
主体多元、资源整合、服务集成
平台是一个催化型组织，其优势在于吸纳多元主体、整合多方资源、集成综合服务，从而满足广大居民群众对美好生活的需要。田野调查显示，上海、成都、苏州等超特大城市的社区综合服务平台呈现出以下特征。
一是吸纳多方主体，形成多元共治。平台是一个多方进行价值共创的载体。在超特大城市社区综合服务平台中，基层党委和政府针对广大服务对象的急难愁盼问题，吸纳党委政府职能部门、区域化党建单位、社会组织、企业和志愿者团队等利益相关者，在平台中各司其职，尽己所能，服务所需。
二是整合多元资源，提升服务能级。超特大城市社区综合服务平台的重要特征在于其资源的借用性。正如上文所述，平台吸纳的多元主体落地后，自然会嵌入各类党务政务服务资源、亲子医疗等专业类服务资源和社区自治类资源，在发挥各自所长的基础上共同服务于广大基层群众。
三是实现服务集成，回应群众关切。在“15分钟生活圈”的建设理念下，超特大城市社区综合服务平台，实现了党务政务服务、专业类服务和社区自治类服务的有效整合，方便广大居民在平台中“一站式”享受，通过服务集成，提升了服务便捷度和居民群众的满意度。
多元共治：突破科层化与内卷化困境
超特大城市社区综合服务平台在实践中也遭遇到了一系列难题，可以归纳为科层化困境与内卷化困境。
所谓科层化困境，即平台蜕化为科层组织，等级制取代合作网络，居民参与活力和机构专业性受到侵蚀，回应社会需求的能力弱化，更新服务内容变得缓慢。一方面，各超特大城市社区综合服务平台在治理创新的背景下均形成了街镇和社区一以贯之的服务体系，然而这也不可避免地带来了科层化弊病。例如，不同层级邻里中心和站点的服务供给内容受行政逻辑的形塑变得同质化，无法体现不同层级平台自身的特色和优势。另一方面，平台中第三方能力不足可能加剧行政化困境。各地平台中居于主导地位的是党委和政府，党委政府也需要第三方力量在其中扮演一定角色。但是，第三方的专业服务能力不足，导致公共产品供给在质量层面出现责任缺失。那么，政府为弥补这一缺失，不得不强化行政力量，以提升平台中公共服务的供给效率，在某种程度上强化了平台的行政性，不利于平台的社会面向，由此带来科层化困境。实地调研中，有地方官员甚至呼吁培养第三方力量的“狼性”，从而增强其分担政府服务供给的能力。
所谓内卷化困境，即平台承载的资源在服务供给时要么边际效用递减要么难以为继，运营绩效在低水平徘徊。一方面，内容生产层面的创新难以为继。各地社区综合服务平台不断创新服务内容，试图涵盖党务、政务、社会、亲子、医疗等多种服务项目，但是随着平台服务内容覆盖范围不断扩大，政府和平台最终无法通过创新进行内容的升级换代，切实回应广大居民的急难愁盼问题。另一方面，与科层化困境相对应的则是平台运营绩效的平庸化。超特大城市社区综合服务平台整合了多元主体，甚至建立了平台运营的理事会，形式上具备了现代治理所需的网络化组织，但是随着科层化困境的加剧，平台运营变得僵化，演化为原先机构化的服务单位，导致平台运营绩效维持在低水准。
因此，在创新社会治理、加强基层建设的背景下，超特大城市做大做实做强邻里中心等社区综合服务平台是构建共建、共治、共享的社会治理共同体的题中应有之义。超特大城市社区综合服务平台在汇聚多元主体、整合多方资源、集成众多服务的同时，面临着科层化和内卷化困境。针对科层化困境，需要党委政府强化顶层设计，在推进平台标准化建设的基础上，鼓励不同层级平台整合辖区历史文化特色和多元利益主体需求，推出特色服务和项目；同时，党委政府需注重培育包括群众自治团队在内的社会力量，持续提升第三方服务供给能力，减轻政府公共服务供给压力和科层化风险。针对内卷化困境，党委政府一方面应与第三方共同强化调查研究，不断吸纳整合社会利益诉求，优化平台功能模块，满足广大人民群众对美好生活的需要；同时，党委政府应在第三方力量发育成熟的基础上，推动平台基于网络开展多元共治，不断提升平台的组织韧性，进而实现平台运营能力和运营绩效的大跃迁，最终破解超特大城市社区综合服务平台运营的内卷化困境。
[本文系2021年国家社科基金青年项目“特大城市社区综合服务平台化供给能力提升研究”（21CZZ024）阶段性成果。]
文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1951期第3版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
本期责编：潘 颜
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