重磅编译报告 | 特朗普2.0时代司法任命与走向

民智编译

导语：

特朗普第二任期正加速推进联邦司法体系的结构性调整。其已提名一些法官填补空缺，延续首任期“年轻化+保守化”的任命策略。值得注意的是，地区法院已成为制衡行政令的关键力量。这些任命将在何种程度上影响美国司法走向？

本文编译自布鲁金斯学会，原标题为《特朗普第二任期对法官的提名会如何改变法院力量平衡？》(How much will Trump’s second-term judicial appointments shift court balance?)，作者是Russell Wheeler。文章略有删改，仅代表作者观点，供读者思考，与公众号立场无关。如有侵权，请联系删除。

特朗普在第一任期内共任命了234名联邦法官，这一数字令他颇为自得。不过，在一个任期内，拜登和卡特总统分别以235名和265名的成绩略胜一筹。截至5月7日，特朗普在第二任期已提名5名候选人。（译者注：特朗普第二任期应已提名6位候选人，详情见文末）

与往届政府相比，这一提名速度虽属正常，但考虑到其快速敲定内阁人选的作风，加之他显然急于向那些“不买账”的法院安插绝对忠诚于自己的法官（这一特质在特朗普1.0时代的一些法官身上并未体现），当前的提名进度仍值得玩味。

若在第二任期完成150名法官的任命，特朗普将超越里根（总数383名）的纪录，成为美国历史上任命联邦法官最多的总统。

但这些任命会实质改变法院的意识形态倾向吗？从两党总统任命法官的比例变化来看，特朗普第二任期对司法体系的影响可能呈现分化态势：地区法院层面的变动较为有限，而上诉法院层面则可能更为显著。

当前法院系统的党派构成如下（截至2025年5月中旬）：

▲图注：原作者根据联邦司法中心《宪法第三条法官名录》及美国法院系统司法空缺整理。数据包含当前及已公布即将空缺的席位，并包括国际贸易法院。

不同时期的法官构成比例存在显著差异。以里根-老布什执政的12年为例，共和党任命的法官分别占上诉法院和地区法院席位的66%与63%。

那么，特朗普有多大可能改变当前格局？

地区法院格局

2017年1月特朗普初任总统时，民主党总统任命的法官占据联邦地区法院半数席位，共和党任命者约占三分之一。其余86个联邦地区法院法官席位空缺——原因在于，2015至2016年由共和党控制的参议院拒绝确认奥巴马总统提名的数十名人选。通过填补这些空缺，特朗普在2021年卸任时已使两党任命比例趋于均衡。

拜登四年任期内的法官任命再度改变了这一格局。目前民主党任命的法官在全国地区法院占据主导地位，而特朗普此次仅能从54个空缺职位着手。即便全部补满，共和党任命法官总数也仅能达到300人。

▲图注：

原作者根据联邦司法中心《宪法第三条法官名录》及美国法院系统司法空缺整理。数据包含当前及已公布即将空缺的席位。

未来还将出现更多法官席位空缺。其中多少会由民主党任命的法官让出？根据现行“年龄+任职年限”的退休制度，绝大多数空缺产生于法官转为资深法官（senior status）时。这一制度允许他们在保留薪资的前提下退居二线。经统计，目前有46名民主党任命的法官已符合这一条件。

假设特朗普不仅能填补当前及已公布的54个空缺，还能替换所有符合退休条件的46名民主党法官，最终共和党与民主党任命法官的比例也仅能达到51%对49%（如表格最右列所示）。不过，该预测仅是基于分析需求的最理想情境，与现实存在差距。

历史数据表明，特朗普整个第一任期内仅有22名民主党地区法院法官选择转为资深法官。在其政治环境更为严峻的第二任期，这一趋势很可能延续。虽然到2028年底前还将有28名民主党法官陆续达到退休资格，但实际选择退休的人数必然有限。尽管死亡、辞职或调任上诉法院等情况也会产生额外空缺，但仅凭现有潜在空缺数据来看，到2029年共和党要主导地区法院法官阵容仍非易事。

实际情况是，即便共和党未来四年都能掌控参议院（更不用说失去多数席位的情况），特朗普也只能填补部分空缺职位。

司法提名人选以口头表决程序性通过的时代早已终结。近年来，总统提名的法官人选遭遇的反对票越来越多。在当前共和党仅占53席的参议院格局中，只要民主党议员集体反对，再加上少量共和党议员缺席或倒戈，提名就可能夭折。

数据显示，特朗普首任期内地区法院法官的提名通过率达84%，当时民主党尚未对其提名人选展开全面阻击。在177项地区法官任命中，仅10人（6%）获得45张以上反对票。而拜登提名的189人中，多达72人（38%）遭遇强烈反对。鉴于民主党对特朗普的集体敌意，胶着表决的情况势必加剧，尤其针对争议性提名人选，通过提名的前景将更为严峻。

不过，与首个任期不同，特朗普可能更聚焦于共和党参议员主政州的提名机会。此举能规避参议院“蓝单规则”带来的麻烦——该制度实质上赋予两党本州参议员对联邦地区法官提名的否决权（或至少重大影响力），迫使行政当局进行协商。当面对反对党参议员时，这一过程将尤为艰难。这项制度在特朗普和拜登任内均有效运作，司法委员会主席查克·格拉斯利在特朗普第二任期内显然会延续这一传统。

拜登团队在提名策略上刻意规避与共和党参议员的周旋。在其189个涉及参议员辖区的地区法院提名中（如华盛顿特区等无参议员辖区除外），仅38项位于共和党参议员主政州。数据显示，这些从提交到确认的中位时间长达534天，而民主党参议员所在州仅需249天——这解释了为何拜登集中攻坚蓝州。该策略短期内确有成效：虽然拜登提交的提名总数少于特朗普（201比210），但实际任命的地区法官数量反而更多（189比177）。

特朗普首任期的情况形成鲜明对比。在其200个涉及参议员辖区的提名中，有106个位于民主党参议员主政州，这些提名确认耗时中位数达461天，而共和党参议员所在州仅需255天。

若空缺职位分布允许，特朗普或将效仿拜登的策略。事实上，拜登对“红州”和“摇摆州”空缺的刻意回避，反而可能为特朗普创造便利——至少在初期阶段如此：当前54个已公布及潜在空缺中，44个位于共和党全面主政州，另有1个在缅因州（该州采用混合委任制）。

上诉法院格局

与民主党任命法官已占明显多数的地区法院不同，拜登和民主党控制的参议院留给特朗普的是一个两党势均力敌的上诉法院格局。拜登将共和党任命的上诉法院法官占比从特朗普离任时的54%降至48%，目前尚有6个空缺职位待补。若特朗普成功填补全部空缺（这极有可能发生），共和党任命法官将重新占据微弱优势。

▲图注：

原作者根据联邦司法中心《宪法第三条法官名录》及美国法院系统司法空缺整理。数据包含当前及已公布即将空缺的席位。

更进一步说，如果能替换全部13名符合资深地位的民主党任命法官，共和党势力将占据压倒性优势。但如同地区法院的情况，这仍是最理想化假设而非现实——特朗普首个任期内仅有8名民主党任命的上诉法院法官转为资深身份，其中4人原为共和党任命的地区法官，第5人则是克林顿时期两党妥协产生的共和党籍法官。而当前13名符合条件者均无此背景。不过到2028年前，还将新增13名符合资深地位的民主党任命法官。

关键问题在于，特朗普第二任期内的共和党参议院能否复制2017-2020年的高效确认记录？当时56名上诉法官提名人选中仅有2人未通过，且确认耗时中位数仅127天（地区法院法官则需233天）。答案将直接影响2029年的上诉法院格局——共和党任命法官占比可能超过51%，但几乎不可能达到最乐观预测的59%。

关于各巡回法院的特别说明：当前舆论热议“特朗普可能改变13个巡回法院的党派构成”，这类以“特朗普再夺一席巡回法院多数席位”为标题的讨论具有误导性，其隐含前提是所有判决都由全体在职法官共同作出。事实上，绝大多数案件由随机组成的三人合议庭审理，其党派构成未必反映全院比例，且常包含资深法官和借调法官。此议题值得专文探讨。

超越两党标签的意识形态差异

政治学研究显示，虽然任命总统的党派不能预示具体案件的判决结果，但总体上能有效反映民主党与共和党任命法官的判决差异——这也正是本文聚焦该变量的原因。一项针对数千例地区法院判决的长期追踪分析表明，自约翰逊总统以来，在民权自由与经济监管类案件中，所有共和党总统任命的法官作出“自由派”裁决（采用社会科学标准定义）的比例均低于民主党任命者。

然而该研究也揭示了同党派任命法官之间的差异。除里根任命的法官在经济监管案件中的表现外，特朗普任命的法官在上述两类案件中都展现出最强保守倾向。